我国《合同法》第16章“建设工程合同” 中的第一条即《合同法》第269条明确规定:“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”也即支付价款是发包人的根本性义务。《建筑法》总共85条规定中有65条涉及工程质量，却没有对发包人“支付价款”的合同主要内容或者说是发包人的主要法律义务和责任作出相应规定，专家认为，正是由于立法本身的疏漏，才造成拖欠工程款愈演愈烈，只有修改完善《建筑法》，才能从源头上解决工程款拖欠问题。鉴于此，专家提出以下几点立法建议：

　　(1)、增加承包人交付工程时发包人应付清价款的规定。根据《合同法》第269条和第286条的规定，承发包双方的先后履行顺序只表现在履约过程中，一旦工程完工，则发包人就应当支付价款。发包人的价款支付责任不仅是及时确认结算，而应当是付清价款，发包人的责任包括结算、确认和支付工程款，也就是说一手交工、一手付款。《建筑法》的修改中应明确规定：“当工程通过竣工验收后在承包人交付工程时，发包人必须结算确认并支付工程价款。”这里有一个具体期限的衔接问题，原先认为结算工程价款有一个时间过程，一手交工、一手付钱在实践中难以操作，这事实上不是一个理由。因为国家财政部、建设部的369号文件第13条第 1款规定：“分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。”工程价款结算完全有条件分阶段进行，基础和结构阶段的已完工工程款理应在完工后的继续施工过程中及时结算并确认，在合同履约过程中解决这个问题有足够的时间;而到竣工验收时，作为承包人需要同步解决的只是装修装饰阶段的结算和竣工后的总造价汇总调整。同时《建筑法》的修改理应配套规定主管部门的相应管理职责，为什么对承包人的工程质量要管到通过验收和备案，而对发包人的付款为什么不相应管到付清价款呢?

　　(2)、增加承包人在未收到价款前有权留置工程的规定。对于承包人在未收到工程价款时有权留置工程，1991版的国家工商局和建设部联合颁发的《建设工程施工合同 (示范文本)》合同条件第28条“竣工结算”曾规定：“由于甲方违反有关规定和约定，经办银行不能支付工程款，乙方可留置部分或全部工程，并予以妥善保护，由甲方承担保护费用。”

　　但由于我国1995年1月1日施行的《担保法》第2条规定：“在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。本法规定的担保方式为保证、抵押、质押、留置和定金。”当时市场和学术界一般都认为建设工程属于不动产，所以1999版的《建设工程施工合同(示范文本)》第32条“竣工验收”就删去了留置工程的相应规定。而由于前述《合同法》第287条的规定已经事实上明确了建设工程合同属于承揽合同，因此，《建筑法》的修改中既要规定发包人未支付价款，承包人不得交付工程。还应当明确规定：“在发包人未支付价款时，承包人有权留置工程。经承包人催告发包人在合理期限内仍不付款，承包人有权行使优先受偿权。”

　　(3)、增加政府主管部门对造价支付强化监督的相应规定。现行的《建筑法》以及配套的法规、规章对承包人的完成工程建设，包括应确保工程质量和安全，已经有一整套的法律制度，政府主管部门对承包人的完成工程建设的义务已经有行之有效的监督管理办法。根据公平原则，法律应当相应规定政府主管部门对发包人的支付价款包括对结算的确认和支付的监督管理，同样规定完整的、行之有效的法律制度，例如，发包人未付清工程价款不得办理竣工备案手续等。事实上，国务院《关于解决建设领域拖欠工程款问题的通知》即(2003)94号文件中就有一系列的对发包人不及时支付工程款的制约措施，要使这些行政措施真正发挥作用，就必须使之上升为法律。只有在法律制度设计时强化主管部门对造价支付的监督管理，并成为对拖欠工程款的强化的法律约束，才能依法解决久治不愈的工程款拖欠的顽症。

　　(4)、新《建筑法》出台尚需经过一系列立法程序。为了满足清欠工作的实际需要，建议有关行政部门在立法权限内先制定具体规章，以进一步规范建筑市场，同时也为《建筑法》的修改提供立法效果的实际检验。建设建设部或者建设部会同有关部委，尽快制订解决工程款拖欠以及预防发生新的拖欠所迫切需要的部颁规章，并在执行中逐步完善。从行政管理角度看，急需的相关办法主要有：《建设工程资金落实以及价款拨付监管办法》、《建设工程委员会评标认定成本价的暂行规定》、《建设工程材料设备价格上涨幅度过剩的有关规定》、《建设工程带资承包建设管理办法》、《建设工程质量保险及风险管理办法》、《价款结算与竣工交付管理办法》。

　　从操作实践存在的带有倾向性的问题分析，上述管理办法都是迫切需要的。建议国家建设主管部门加强调查研究，尽快出台上述各项部颁规章。